LEMBAGA - LEMBAGA NEGARA PASCA REFORMASI

LEMBAGA - LEMBAGA NEGARA PASCA REFORMASI

PENGANTAR

Undang-Undang dasar 1945 telah mengalami perubahan-perubahan  mendasar sejak dari Perubahan Pertama pada tahun 1999 sampai ke  Perubahan Keempat pada tahun 2002. Perubahan-perubahan ituj juga meliputi materi yang sangat banyak, sehingga mencakup lebih dari 3 kali lipat jumlah  materi muatan asli UUD 1945. Jika naskah asli UUD 1945 berisi 71 butir  ketentuan, maka setelah empat kali mengalami perubahan, kini jumlah materi  muatan UUD 1945 seluruhnya mencakup 199 butir ketentuan. Dengan  demikian, dapat dikatakan bahwa meskipun namanya tetap merupakan UUD  1945, tetapi dari sudut isinya UUD 1945 pasca Perubahan Keempat tahun 2002  sekarang ini sudah dapat dikatakan merupakan Konstitusi baru sama sekali  dengan nama resmi “Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Sehubungan dengan itu penting disadai bahwa sistem ketatanegaraan Indonesia setelah Perubahan Keempat UUD 1945 itu telah mengalami perubahan-perubahan yang sangat mendasar. Perubahan-perubahan itu juga mempengaruhi struktur dan mekanisme structural organ-organ negara Republik Indonesia yang tidak dapat lagi dijelaskan menurut cara berpikir lama. Banyak pokok-pokok pikiran baru yang diadopsikan ke dalam kerangka UUD 1945 itu. Empat diantaranya adalah (a) penegasan dianutnya citademokrasi dan Disampaikan dalam symposium Nasional yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, (b) pemisahan kekuasaan dan prinsip “checks and balances’ (c) pemurnian sistem pemerintah presidential; dan (d) pengeuatan cita persatuan dan keragaman dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.

CITA DEMOKRASI DAN NOMOKRASI

Negara Indonesia menganut paham kedaulatan rakyat atau democratie (democracy). Pemilik kekuasaan tertinggi dalam negara adalah rakyat. Kekuasaan yang sesungguhnya adalah berasal dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Kekuasaan bahkan diidealkan diselenggarakan bersama-sama dengan rakyat. Dalam sistem konstitusional Undang-Undang Dasar, pelaksanaannya kedaulatan rakyat itu disalurkan dan diselenggarakan menurut prosedur konstitusional yang ditetapkan dalam hukum dan konstitusi (constitutional democracy). Karena itu, prinsip kedaulatan rakyat (democratie) dan kedaulatan hukum (nomocratie) hendaklah diselenggarakan secara beriringan sebagai dua sisi dari mata uang yang sama. Untuk itu, Undang-Undang Dasar negara kita menganut pengertian bahwa Negara Republik Indonesia itu adalah Negara Hukum yang demokrasi (democratische rechtstaat) dan sekaligus adalah Negara Demokrasi yang berdasarkan atau hukum (constitutional democracy) yang tidak terpisahkan satu sama lain.

Kedaulatan rakyat (democratie) Indonesia itu diselenggarakan secara langsung dan melalui sistem perwakilan. Secara langsung, kedaulatan rakyat itu diwujudkan dalam tiga cabang kekuasaan yang tercermin dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah; presiden dan wakil presiden ; dan kekuasaan Kehakiman yang terdiri atas Mahkamah Konstitusidan Mahkamah Agung. Dalam menetukan kebijakan pokok pemerintahan dan mengatur ketentuan-ketentuan hukum berupa Undang-Undang dasar dan Undang-Undang (fungsi Legislatif), serta dalam menajlankan fungsi pengawasan (fungsi kontrol) terhadap jalannya pemerintahan, pelembagaan kedaulatan rakyat itu disalurkan melalui sistem perwakilan. Yaitu melalui Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Di daerah-daerah propinsi dan kabupaten/kota, pelembagaan kedaulatan rakyat itu juga disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Penyaluran kedaulatan rakyat secara langsung (direct democracy) dilakukan melalui pemilihan umum untuk memlih anggota lembaga perwakilan dan memilih Presiden dan Wakil presiden. Disamping itu, kedaulatan rakyat dapat pula disalurkan setipa waktu melalui pelaksanaan hak dan kebebasan berpendapat, hak atas kebebasan pers, hak atas kebebasan informasi, kebebasan pers, hak atas kebebasan berorganisasi dan berserikat serta hak-hak asasi lainnya yang dijamin dalam Undang-Undang Dasar. Namun, prinsip kedaulatan rakyat yang bersifat langsung itu hendaklah dilakukan melalui saluran-saluran yang sah sesuai dengan prosedur demokrasi (procedural democracy). Sudah seharusnya lembaga perwakilan rakyat dan lembaga perwakilan daerah diberdayakan fungsinya dan pelembagaannya, sehingga dapat memperkuat sistem demokrasi yang berdasar atas hukum (demokrasi Konstitusional) dan prinsip negara hukum yang demokratis tersebut di atas.

Bersamaan dengan itu, negara Indonesia juga disebut sebagai Negara Hukum (Rechtstaat), bukan Negara Kekuasaan (Machtstaat). Di dalamnya terkandung pengertian adanya pengakuan terhadap prinsip supremasi hukum dan konstitusi, dianutnya prinsip pemisahan dan pembatasan kekuasaan menurut sistem konstitusional yang diatur dalam Undang-Undang Dasar, adanya jaminan-jaminan hak asasi manusia dalam Undang-Undang dasar, adanya prinsip peradilan yang bebas dan tidak memihak yang menjamin persamaan setiap warga negara dalam hukum, serta menjamin keadilan bagi setiap orang termasuk terhadap penyalahgunaan wewenang oleh pihak yang berkuasa. Dalam paham Negara Hukum yang demikian itu, pada hakikatnya hukum itu sendirilah yang menjadi penentu segalanya sesuai dengan prinsip nomokrasi (nomcrasy) dan doktrin ‘the Rule of Law, and not of Man’. Dalam kerangka ‘the rule of Law’ itu, diyakini adanya pengakuan bahwa hukum itu mempunyai kedudukan tertinggi (supremacy of law), adanya persamaan dalam hukum dan pemerintah (equality before the law), dan berlakunya asas legalitas dalam segala bentuknya dalam kenyataan praktek (due process of law).

Namun demikian, harus pula ada jaminan bahwa hukum itu sendiri dibangun dan ditegakkan menurut prinsip-prinsip demokrasi. Karena prinsip supremasi hukum dan kedaulatan hukum itu sendiri pada pokoknya berasal dari kedaulatan rakyat. Oleh sebab itu, prinsip negara hukum hendaklah dibangun dan dikembangkan menurut prinsip-prinsip demokrasi atau kedaulatan rakyat (democratische rechtsstaat). Hukum tidak boleh dibuat, ditetapkan, ditafsirkan dan ditegakkan dengan tangan besi berdasarkan kekuasaan belaka (Machtstaat). Prinsip Negara Hukum tidak boleh ditegakkan dengan mengabaikan prinsip-prinsip demokrasi yang diatur dalam Undang-Undang Dasar. Puncak kekuasaan hukum itu diletakkan pada konstitusi yang pada hakikatnya merupakan dokumen kesepakatan tentang sistem kenegaraan tertinggi. Bahkan, dalam sistem presidensil yang dikembangkan, konstitusi itulah yang pada hakikatnya merupakan Kepala Negara Republik Indonesia yang bersifat simbolik (symbolic head of state), dengan keberadaan Mahkamah Konstitusisebagai penyangga atau ‘the guardian of the Indonesian constitution’.

Ketentuan mengenai cita-cita negara hukum ini secara tegas dirumuskan dalam pasal 1 ayat (3) UUD 1945, yang menyatakan: ‘Negara Indonesia adalah Negara Hukum’, sebelum ini, rumusan naskah asli UUD 1945 tidak mencantumkan ketentuan mengenai negara hukum ini, kecuali hanya dalam penjelasan UUD 1945 yang menggunakan istilah ‘rechtsstaat’. Rumusan eksplisit bahwa Indonesia adalah negara hukum baru terdapat dalam Konstitusi Republik Indonesia Serikat tahun 1949 dan Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 1950. Untuk mengatasi kekuarangan itulah maka dalam perubahan ketiga UUD 1945, ide negara hukum (rechtstaat atau the rule of law) itu diadopsikan secara tegas ke dalam rumusan pasal UUD, yaitu pasal 1 ayat (3) tersebut diatas. Sementara itu, ketentuan mengenai prinsip kedaulatan rakyat terdapat dalam pembukaan dan juga pada pasal 1 ayat (2). Cita-cita kedaulatan tergambar dalam pembukaan UUD 1945, terutama dalam rumusan alinea IV tentang dasar negara yang kemudian dikenal dengan sebutan Pancasila. Dalam alinea ini, cita-cita kerakyatan dirumuskan secara jelas sebagai “Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan”. Sedangkan dalam rumusan pasal 1 ayat (2), semangat kerakyatan itu ditegaskan dalam ketentuan yang menegaskan bahwa “kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”.

PEMISAHAN KEKUASAAN DAN PRINSIP ‘CHECKS AND BALANCES

Prinsip kedaulatan yang berasal dari rakyat tersebut di atas selama ini hanya diwujudkan dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang merupakan penjelmaan seluruh rakyat, pelaku sepenuhnya kedaulatan rakyat, dan yang diakui sebagai lembaga tertinggi negara dengan kekuasaan yang tidak terbatas. Dari Majelis inilah, kekuasaan rakyat itu dibagi-bagikan secara vertikal ke dalam lembaga-lembaga tinggi negara yang berada dibawahnya. Karena itu, prinsip yang dianut disebut sebagai prinsip pembagian kekuasaan (distribution of power). Akan tetapi, dalam Undan-Undang dasar hasil perubahan, prinsip kedaulatan rakyat tersebut ditentukan dibagikan secara horizontal dengan cara memisahkannya (separation of power) menjadi kekuasaan-kekuasaan yang dinisbatkan sebagai fungsi lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip ‘checks and balaces’.

Cabang kekuasaan legislatif tetap berada di Majelis Permusyawaratan Rakyat, tetapi majelis ini terdiri dari dua lembaga perwakilan yang sederajat dengan lembaga negara lainnya. Untuk melengkapi pelaksanaan tugas-tugas pengawasan, disamping lembaga legislatif dibentuk pula Badan Pemeriksa Keuangan. Cabang kekuasaan eksekutif berada ditangan Presiden dan Wakil Presiden. Untuk memberikan nasehat dan saran kepada Presiden dan Wakil Presiden, dibentuk pula Dewan Pertimbangan Agung. Sedangkan cabang kekuasaan kehakiman dipegang oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi.

Majelis Permusyawaratan Rakyat tetap merupakan rumah penjelmaan seluruh rakyat yang strukturnya dikembangkan dalam dua kamar, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Oleh karena itu, prinsip perwakilan daerah dalam Dewan Perwakilan Rakyat Daerah harus dibedakan hakikatnya dari prinsip perwakilan rakyat dalam Dewan Perwakilan Rakyat.

Maksudnya ialah agar seluruh aspirasi rakyat benar-benar dapat dijelmakan ke dalam Majelis Perusyawaratan Rakyat yang terdiri dari dua pintu. Kedudukan Majelis Pemusyawaratan Rakyat yang terdiri dari dua lembaga perwakilan itu itu adalah sederajad dengan Presiden dan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif itu sama-sama sederajat dan saling mengontrol satu sama lain sesuai dengan prinsip ‘Check and balances’ Dengan adanya prinsip ‘Check and balances’ ini, maka kekuasaan negara dapat diatur, dibatasi dan bahkan dikontrol dengan sesebaik-baiknya, sehingga penyalahgunaan kekuasaan oleh aparat penyelenggara negara ataupun pribadi-pribadi yang kebetulan sedang menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga negara yang bersangkutan dapat dicegah dan ditanggulangi dengan sebaik-baiknya.

Pasal-pasal yang dapat dianggap mencerminkan perubahan tersebut antara lain adalah perubahan ketentuan pasal 5, terutama ayat (1) juncto pasal 20 ayat (1) sampai dengan ayat (5) yang secara jelas menentukan bahwa fungsi legislatif ada pada Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan Presiden adalah kepala eksekutif. Disamping itu, ada pula ketentuan mengenai kewenangan MPR yang tidak lagi dijadikan tempat kemana presiden harus bertanggungjawab atau menyampaikan pertanggung-jawaban jabatannya. Selain itu, ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi yang diberi kewenangan untuk melakukan pengujian atas Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar seperti ditentukan dalam pasal 24 ayat (1) juga mencerminkan dianutnya asas pemisahan kekuasaan dan prinsip ‘check and balances’ antara cabang kekuasaan legislatif dan yudikatif. Ketiga ketentuan itu memastikan tafsir berkenaan dengan terjadinya pergeseran MPR dari kedudukannya sebagai lembaga tertinggi menjadi lembaga yang sederajat dengan Presiden berdasarkan pemisahan kekuasaan dan prinsip ‘check and balances’.

SISTEM PEMERINTAHAN PRESIDENTIL

Negara Indonesia merupakan negara yang berpenduduk terbesar keempat di dunia. Komposisi penduduknya sangat beragam, baik dari suku bangsa, etnisitas, anutan agama, maupun dari segi-segi lainnya. Wilayahnya pun sangat luas, terdiri atas lebih dari 17.000-an pulau besar dan kecil, dan sebagian terbesar terpencil dari kehidupan ramai. Kompleksitas dan keragaman itu sangat menentukan peta konfigurasi kekuatan-kekuatan politik dalam masyarakat, sehingga tidak dapat dihindari keharusan berkembangnya sistem multi-partai dalam sistem demokrasi yang hendak dibangun. Agar peta konfigurasi kekuatan-kekuatan politik dalam masyarakat tersebut dapat disalurkan dengan sebaik-baiknya menurut prosedur demokrasi (procedural democracy), berkembang keinginan agar sistem pemerintahan yang dibangun adalah sistem Parlementer ataupun setidak-tidaknya varian dari sistem pemerintahan parlementer.

Namun, terlepas dari kenyataan bahwa sistem parlementer pernah gagal dipraktekkan dalam sejarah Indonesia modern di masa lalu, dan karena itu membuatnya kurang populer di mata masyarakat, realitas kompleksitas keragaman kehidupan bangsa Indonesia seperti tersebut diatas, justru membutuhkan sistem pemerintahan yang kuat dan stabil. Jika kelemahan sistem presidentil yang diterapkan dibawah Undang-Undang Dasar 1945 yang cenderung sangat “ executive heavy” sudah dapat diatasi melalui pembaharuan mekanisme ketatanegaraan yang diwujudkan dalam Undang-Undang Dasar ini, maka ekses-ekses atau efek samping dalam prakek penyelenggaraan sistem pemerintahan Presidentil seperti selama ini terjadi tidak perlu dikhawatirkan lagi. Keuntungan sistem presidentil justru lebih menjamin stabilitas pemerintahan. Sistem ini juga dapat dipraktekkan dengan tetap menerapkan sistem multi-partai yang dapat mengakomodasikan peta konfigurasi kekuatan politik dalam masyarakat yang dilengkapi pangaturan konstitusional untuk mengurangi dampak negatif atau kelemahan bawaan dari sistem presidentil tersebut. Dalam sistem ini, terdapat lima prinsip penting, yaitu:

1. Presiden dan Wakil Presiden merupakan satu institusi penyelenggara kekuasaan eksekutif negara yang tertinggi di bawah Undang-Undang Dasar. Dalam sistem ini tidak dikenal dan tidak perlu dibedakan adanya kepala negara dan kepala pemerintahan. Keduanya adalah Presiden dan Wakil Presiden. Dalam menjalankan pemerintahan negara, kekuasaan dan tanggungjawab politik berada ditangan Presiden (concentration of power and responsibility upon the President).
2. Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh rakyat secara langsung dan karena itu secara politik tidak bertanggungjawab kepada Majelis permusyawaratan Rakyat atau lembaga parlemen, melainkan bertanggungjawab langsung kepada rakyat yang memilihnya.
3. Presiden dan / atau Wakil Presiden dapat dimintakan pertanggung-jawabannya secara hukum apabila Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum konstitusi. Dalam hal demikian, Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat dituntut pertanggungjawaban oleh Dewan Perwakilan Rakyat untuk disidangkan dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat, yaitu sidang gabungan antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Namun, sebelum diberhentikan, tuntutan pemberhentian Presidendan/atau Wakil Presiden yang didasarkan atas tuduhan pelanggaran atau kesalahan, terlebih dulu harus dibuktikan secara hukum melalui proses peradilan di Mahkamah Konstitusi. Jika tuduhan bersalah itu dapat dibuktikan secara hukum oleh Mahkamah Konstitusi, barulah atas dasar itu, MPR bersidang dan secara resmi mengambil putusan pemberhentian.
4. Para Menteri adalah pembantu Presiden, Menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dan karena bertanggung-jawab kepada Presiden, bukan dan tidak bertanggungjawab kepada parlemen. Kedudukannya tidak tergantung kepada parlemen. Disamping itu, para Menteri itulah yang pada hakikatnya merupakan para pemimpin pemerintahan dalam bidang masing-masing. Karena itu, kedudukannya sangat penting dalam menjalankan roda pemerintahan;
5. Untuk membatasi kekuasaan Presiden yang kedudukannya dalam sistem presidentil sangat kuat sesuai dengan kebutuhan untuk menjamin stabilitas peerintahan, ditentukan pula bahwa masa jabatan Presiden lima tahunan tidak boleh dijabat oleh orang yang sama lebih dari dua masa jabatan. Di samping itu, beberapa badan atau lembaga negara dalam lingkungan cabang kekuasaan eksekutif ditentukan pula independensinya dalam menjalankan tugas utamanya. Lembaga-lembaga eksekutif yang dimaksud adalah Bank Indonesia sebagai bank sentral, Kepolisian Negara dan Kejaksaan Agung sebagai aparatur penegakan hukum, dan Tentara Nasional Indonesia sebagai aparatur pertahanan negara. Meskipun keempat lembaga tersebut berada dalam ranah eksekutif, tetapi dalam menjalankan tugas utamanya tidak boleh dipengaruhi oleh kepentingan politik pribadi Presiden. Untuk menjamin hal itu, maka pengangkatan dan pemberhentian Gubernur dan Wakil Gubernur Bank Indonesia, Kepala Kepolisian Negara, Jaksa Agung, dan Panglima Tentara Nasional Indonesia hanya dapat dilakukan oleh Presiden setelah mendapat persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat. Pemberhentian para pejabat tinggi pemerintahan tersebut tanpa didahului dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat hanya dapat dilakukan oleh Presiden apabila yang bersangkutan terbukti bersalah dan karena itu dihukum berdasarkan vonis pengadilan yang bersifat tetap karena melakukan tindak pidana menurut tata cara yang diatur dengan Undang-Undang.

CITA PERSATUAN DAN KERAGAMAN DALAM NKRI

Prinsip persatuan dibutuhkan karena kenyataan bahwa bangsa Indonesia sangat majemuk. Keragaman suku bangsa, agama, dan budaya yang diwarisi oleh bangsa Indonesia dalam sejarah mengharuskan bangsa Indonesia bersatu dengan seerat-eratnya dalam keragaman. Keragaman merupakan kekayaan yang harus dipersatukan (united), tetapi tidak boleh disatukan atau diseragamkan (uniformed). Karena itu, prinsip persatuan Indonesia tidak boleh diindentikkan dengan atau dikacaukan atau dikaitkan dengan istilah kesatuan yang berkenaan dengan persoalan bentuk bangsa. Prinsip persatuan juga tidak boleh dipersempit maknamya ataupun diindentikkan dengan pengertian pelembagaan bentuk Negara Kesatuan yang merupakan bangunan negara yang dibangun atas motto ‘Bhineka–Tunggal–Ika’ (Unity in Diversity). Bentuk negara kita adalah Negara Kesatuan (Unitary State), sedangkan persatuan Indonesia adalah prinsip dasar bernegara yang harus dibangun atas dasar persatuan (unity), bukan kesatuan (uniformiy).

Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah merupakan ‘negara persatuan’ dalam arti sebagai negara yang warga negaranya erat bersatu, yang mengatasi segala paham perseorangan ataupun golongan yang menjamin segala warga negara bersamaan kedudukannya di hadapan hukum dan pemerintahan dengan tanpa kecuali. Dalam negara persatuan itu, otonomi individu diakui kepentingannya secara seimbang dengan kepentingan kolektivitas rakyat. Kehidupan orang per orang ataupun golongan-golongan dalam masyarakat diakui sebagai individu dan kolektivitas warga negara, terlepas dari ciri-ciri khusus yang dimiliki seseorang atau segolongan orang atas dasar kesukuan dan keagamaan dan lain-lain, yang membuat seseorang atau segolongan orang berbeda dari orang atau golongan lain dalam masyarakat. Negara persatuan mengakui keberadaan masyarakat warga negara karena kewargaanya (civility). Dengan demikian, negara persatuan itu mempersatukan seluruh bangsa Indonesia dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia karena prinsip kewargaan yang bersamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan. Namun, konsepsi negara persatuan itu sering disalah-pahami seakan-akan bersifat ‘integralistik’, yang mempersatukan rakyat secara totaliter bersama-sama dengan pemimpinnya seperti konsepsi Hitler yang didasarkan atas pandangan Hegel tentang negara Jerman. Istilah negara persatuan cenderung dipahami sebagai konsepsi atau cita negara (staatsidee) yang bersifat totaliter ataupun otoritarian yang mengabaikan pluralisme dan menafikkan otonomi individu rakyat yang dijamin hak-hak dan kewajiban asasinya dalam Undang Undang Dasar. Oleh karena itu, untuk tidak menimbulkan salah pengertian, istilah persatuan itu harus dikembalikan kepada  bunyi rumusan sila ketiga Pancasila, yaitu “Persatuan Indonesia”, bukan “Persatuan dan Kesatuan Indonesia” apalagi  “Kesatuan Indonesia”. Persatuan adalah istilah filsafat dan prinsip bernegara, sedangkan kesatuan adalah istilah bentuk negara yang bersifat teknis. Bandingkan antara rumusan Pancasila dalam Pembukaan UUD 1945 dan rumusan pasal 1 ayat (1) yang menyatakan: “Negara Indonesia ialah negara kesatuan yang berbentuk Republik”. Negara Kesatuan adalah konsepsi tentang bentuk negara, dan Republik adalah konsepsi mengenai bentuk pemerintahan yang dipilih dalam kerangka UUD 1945.

Indonesia adalah negara yang berbentuk Negara Kesatuan (unitry state). Kekuasaan asal berada di pemerintah pusat. Namun kewenangan (authority) pemerintah pusat ditentukan batas-batasnya dalam Undang-Undang Dasar atau Undang-Undang ditentukan sebagai kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah. Hubungan-hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah Daerah Propinsi serta pemerintah Daerah Kabupaten dan Kota,  tidak diatur berdasarkan asas dekonsentrasi, melainkan hanya didasarkan atas asas otonomi atau desentralisasi dan tugas perbantuan (medebewin). Disamping itu, dalam rumusan pasal 18, pasal 18A dan pasal 18B (seluruhnya sebanyak 11 ayat), ditegaskan pula adanya pengakuan atas pluralisme di berbagai daerah. Pasal 18A ayat (1), misalnya menegaskan: “Hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah propinsi, kabupaten dan kota atau antara propinsi dan kabupaten dan kota diatur dengan Undang-Undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah, pasal 18B ayat (1) menyatakan: “Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintah daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-Undang”. Pasal 18B ayat (2) menegaskan: “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-Undang”.

Dengan ketentuan-ketentuan konstitusional demikian, berarti Negara Kesatuan Republik Indonesia diselenggarakan dengan pengaturan antar daerah yang tidak seragam antara satu sama lain. Dalam hubungan antara pusat dan daerah atau daerah propinsi dengan kabupaten/kota dimungkinkan adanya pola hubungan yang bersifat khusus seperti propinsi Papua. Pengaturan demikian dimaksud untuk menjamin agar seluruh bangsa Indonesia benar-benar bersatu dengan keragaman dalam bingkai Negara Kesatuan. Prinsip keadilan antar pusat dan propinsi dan daerah kabupaten/kota juga makin terjamin. Otonomi dan kebebasan rakyat dihadapan jajaran pemerintah pusat dan daerah juga makin tumbuh dan berkembang sesuai prinsip demokrasi. Untuk itu, susunan Negara Kesatuan dengan pengaturan yang bersifat khusus atau otonomi khusus dikembangkan sebagaimana mestinya dengan memperhatikan perbedaan tingkat kemampuan antar daerah diseluruh Indonesia. Karena itu, pelaksanaan otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan yang memungkinkan adanya pengaturan khusus berupa daerah otonomi khusus itu hendaklah dilaksanakan secara sistematis dan bertahap, daerah-daerah yang belum atau tidak dapat melaksanakannya, perlu diberi kesempatan mempersiapkan diri. Daerah-daerah juga tidak perlu memaksakan diri untuk secepat mungkin menerapkan kebijakan otonomi daerah yang seluas-luasnya dengan meninggalkan sama sekali atau mengabaikan prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintah daerah berdasarkan asas dekonsentrasi. Pemerintah pusat bertanggungjawab menyukseskan pelaksanaan otonomi daerah yang dilakukan secara bertahap itu. Disamping itu, meskipun susunan pemerintahan bersifat desentralistis, tetapi pemerintah pusat tetap memiliki kewenangan koordinasi antar daerah propinsi, dan pemeritah daerah propinsi memiliki kewenangan koordinasi antar daearah kabupaten/kota sebagaimana mestinya.

FORMAT BARU PARLEMEN TIGA KAMAR: MPR, DPR, DAN DPD

1. Majelis Permusyawaratan Rakyat

Semula, Majelis Permusyawaratan Rakyat kita dirancang untuk diubah  menjadi nama ‘genus’ dari lembaga perwakilan rakyat atau parlemen Indonesia yang terdiri atas dua kamar dewan. Kamar pertama disebut Dewan Perwakilan Rakyat, dan kamar kedua disebut Dewan Perwakilan Daerah. Sebagai perbandingan, prinsip yang sama dapat kita temukan dalam konstitusi Amerika Serikat yang mementukan bahwa semua kekuasaan legislatif ada di Kongres  yang terdiri atas ‘The House of Representatives and Senate’. Memang, anggota senat bisa disebut Senator sedangkan anggota Dewan Perwakilan Rakyat atau ‘House of Representatives’ biasa disebut ‘Congressman’Akan tetapi, sesungguhnya, baik anggota Senat maupun anggota DPR Amerika Serikat itu sama-sama merupakan anggota Kongres . Akan halnya nanti dengan anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah, pada hakikatnya mereka adalah anggota MPR, tetapi secara sendiri-sendiri mereka juga dapat dibedakan antara anggota DPR atau anggota DPD. Demikian pula dalam konstitusi Kerajaan Belanda dikatakan bahwa kekuasaan legislatif berada di ‘Staten Generaal’ yang terdiri atas “Eerste Kamer en Tweede Kamer”Keanggotaan dalam masing-masing kamar parlemen Belanda ini tidaklah mengurangi pengertian bahwa pada hakikatnya mereka juga anggota ‘Staten Generaal’.

Namun demikian, setelah perubahan Keempat UUD 1945, keberadaan MPR yang selama ini disebut sebagai lembaga tertinggi negara itu memang telah mengalami perubahan yang sangat mendasar, akan tetapi keberadaannya tetap ada sehingga sistem yang kita anut tidak dapat disebut sistem bikameral ataupun satu kamar, melainkan sistem tiga kamar (trikameralisme), perubahan-perubanan mendasar dalam kerangka struktur parlemen Indonesia itu memang telah terjadi mengenai hal-hal sebagai berikut. Pertama, susunan keanggotaan MPR berubah secara struktural karena dihapuskannya keberadaan Utusan Golongan yang mencerminkan prinsip perwakilan fungsional (functional representation) dari unsur keanggotaan MPR. Dengan demikian, anggota MPR hanya terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang mencerminkan prinsip perwakilan politik (political representation) dan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang mencerminkan prinsip perwakilan daerah (regional representatif). Kedua, bersamaan dengan perubahan yang bersifat struktural tersebut, fungsi MPR juga mengalami perubahan mendasar (perubahan fungsional). Majelis ini tidak lagi berfungsi sebagai ‘supreme body’ yang memiliki kewenangan tertinggi dan tanpa kontrol, dan karena itu kewenangannyapun mengalami perubahan-perubahan mendasar. Sebelum diadakannya perubahan UUD, MPR memiliki 6 (enam) kewenangan yaitu:  

1. menetapkan Undang-Undang Dasar & mengubah Undang-Undang Dasar,
2. menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara,
3. memilih Presiden dan Wakil Presiden,
4. meminta dan menilai pertanggungjawaban Presiden,
5. memberhentikan Presiden dan/ atau Wakil Presiden.

Sekarang, setelah diadakannya perubahan UUD 1945, kewenangan MPR berubah menjadi:  

1. menetapkan Undang-Undang Dasar dan/atau Perubahan UUD,  
2. melantik Presiden dan Wakil Presiden,
3. memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden, serta  
4. menetapkan Presiden dan/atau Wakil Presiden pengganti sampai terpilihnya Presiden dan/atau Wakil Presiden  sebagaimana mestinya.

Ketiga, diadopsi prinsip pemisahan kekuasaan (separation of power) secara tegas antara fungsi legistatif dan eksekutif dalam perubahan pasal 5 ayat (1) juncto pasal 20 ayat (1) dalam perubahan pertama UUD 1945 yang dipertegas lagi dengan tambahan pasal 20 ayat (5) perubahan kedua UUD 1945.  Dalam perubahan-perubahan tersebut ditegaskan bahwa kekuasaan membentuk Undang-Undang berada di tangan DPR, meskipun Presiden sebagai kepala pemerintahan eksekutif tetap diakui haknya untuk mengajukan sesuatu rancangan Undang-Undang. Dengan perubahan ini berarti UUD 1945 tidak lagi menganut sistem MPR berdasarkan prinsip ‘Supremasi parlemen’ dan sistem pembagian kekuasaan (distribution of power) oleh lembaga tertinggi MPR ke lembaga-lembaga negara di bawahnya. Keempat, diadopsinya prinsip pemilihan Presiden dan Wakil Presiden dalam satu paket secara langsung oleh rakyat dalam ketentuan pasal 6A ayat (1) perubahan ketiga UUD 1945 yang sekaligus dimaksud untuk memperkuat dan mempertegas anutan sistem pemerintahan presidential dalam UUD 1945. Dengan sistem pemilihan langsung oleh rakyat itu, maka konsep dan sistem pertanggungjawaban Presiden tidak lagi dilakukan kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, tetapi juga langsung kepada rakyat. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa dalam hubungannya dengan pengorganisasian kedaulatan rakyat, kedaulatan yang ada ditangan rakyat itu, sepanjang menyangkut fungsi legislatif, dilakukan oleh MPR yang terdiri atas dua kamar dewan, sedangkan dalam bidang eksekutif dilakukan oleh Presiden dan Wakil Presiden sebagai satu paket kepemimpinan eksekutif yang dipilih langsung oleh rakyat. Majelis Permusyawaratan Rakyat yang dulu dikenal sebagai lembaga tertinggi negara, dimasa depan berubah menjadi nama dari lembaga perwakilan rakyat Indonesia yang terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah yang secara bersama-sama kedudukannya sederajat dengan Presiden dan Wakil Presiden, serta dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi.

Namun, seperti dikemukakan diatas, lembaga MPR pada pokoknya menurut ketentuan UUD 1945 pasca perubahan Keempat tetap berdiri sendiri di samping DPR dan DPD. Banyak kritik dan ketidakpuasan mengenai pengaturan UUD 1945 mengenai hal ini, tetapi dalam kenyataannya memang demikianlah ketentuannya dalam UUD 1945 pasca Perubahan Keempat. Menurut ketentuan pasal 2 ayat (1), MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD. Pasal 8 ayat (2) menyatakan dalam hal terjadinya kekosongan wakil presiden, selambat-lambatnya dalam waktu 60 hari, MPR bersidang untuk memilih wakil presiden dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden. Sedangkan ayat (3) nya menyatakan bahwa dalam hal terjadinya kekosongan presiden dan wakil presiden secara bersamaan, maka selambat-lambatnya 30 hari setelah itu, MPR bersidang untuk memilih presiden dan wapres dari dua pasangan calon presiden yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wapresnya meraih suara (pen: ‘yang’) terbanyak pertama dan kedua dalam pemilu sebelumnya. Menurut ketentuan pasal 3 ayat (3), pasal 7A dan 7B, MPR juga berwenang untuk mengubah dan menetapkan UUD sebagaimana dimaksud oleh pasal 3 ayat (1) dan pasal 37 UUD 1945. dengan adanya kewenangan yang demikian itu maka dapat dipahami bahwa MPR itu adalah lembaga yang berdiri sendiri disamping DPR dan DPD. Dengan demikian, meskipun didunia hanya dikenal adanya struktur parlemen unicameral dan bicameral, UUD 1945 memperkenalkan sistem ketiga, yaitu parlemen trikameral atau trikameralisme.

2. Dewan Perwakilan Daerah (DPD)

Keberadaan Dewan Perwakilan Daerah menurut ketentuan UUD 1945 pasca perubahan juga banyak dikritik orang. Lembaga ini semula didesain sebagai kamar kedua parlemen Indonesia di masa depan. Akan tetapi, salah satu ciri bikameralisme yang dikenal di dunia ialah apabila kedua-dua kamar yang dimaksud sama-sama menjalankan fungsi legislatif sebagaimana seharusnya. Padahal, jika diperhatikan DPD sama sekali tidak mempunyai kekuasaan apapun dibidang ini. DPD hanya memberikan masukan pertimbangan, usul, ataupun saran, sedangkan yang berhak memutuskan adalah DPR, bukan DPD. Karena itu, keberadaan DPD di samping DPR tidak dapat disebut sebagai bikameralisme dalam arti yang lazim. Selama ini dipahami bahwa jika kedudukan kedua kamar itu di bidang legislatif sama kuat, maka sifat bikameralismenya disebut ‘strong becameralism’, tetapi jika kedua tidak sama kuat, maka disebut ‘soft becameralism’. Akan tetapi, dalam pengaturan UUD 1945 pasca perubahan Keempat, bukan saja bahwa struktur yang dianut tidak dapat disebut sebagai ‘strong becameralism’ yang kedudukan keduanya tidak sama kuatnya, tetapi bahkan juga tidak dapat disebut sebagai ‘soft becameralism’ sekalipun.

DPD, menurut ketentuan pasal 22D

1. dapat mengajukan rancangan UU tertentu kepada DPR (ayat 1),
2. ikut membahas rancangan UU tertentu (ayat 2),
3. memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan UU APBN dan rancangan UU tertentu (ayat 2),
4. dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU tertentu (ayat 3). Dengan kata lain, DPD hanya memberikan masukan, sedangkan yang memutuskan adalah DPR, sehingga DPD ini lebih tepat disebut sebagai Dewan Pertimbangan DPR, karena kedudukannya hanya memberikan pertimbangan kepada DPR.

Ironisnya, mekanisnme pengisian jabatan keanggotaan DPD ini lebih berat bila dibandingkan dengan mekanisme pengisian keanggotaan DPR. Anggota DPD dipilih dari setiap propinsi melalui pemilu (pasal 22c ayat 1), anggota DPD dari tiap propinsi jumlahnya sama dan seluruh anggota DPD tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota DPR (ayat 2). Jika ditentukan bahwa dari setiap propinsi jumlahnya 4 orang, maka seseorang yang ingin menduduki kursi DPD harus bersaing di tingkat propinsi untuk memperebutkan 4 kursi. Misalnya saja, di Jawa Timur, satu kursi anggota DPD membutuhkan dukungan suara sekitar 5,5 juta pemilih, sedangkan untuk menjadi anggota DPR cukup dibutuhkan sekitar 550 ribu suara pemilih. Disamping itu, peserta pemilu menjadi anggota DPD adalah perorangan, sedangkan peserta pemilu untuk DPR adalah partai politik. Artinya, dapat terjadi tokoh perorangan yang akan tampil sebagai calon anggota DPD menghadapi kesulitan luar biasa dalam menggalang dukungan bagi dirinya, sedangkan calon anggota DPR cukup memanfaatkan struktur partai politiknya sebagai mesin penghimpun dukungan suara dalam pemilihan umum. Dengan perkataan lain, sudah sulit-sulit untuk mejadi anggota perwakilan ditingkat pusat, setelah berhasil, kewenangannya sangat terbatas. Karena itu, banyak orang yang pesimis dengan pola pengaturan DPD yang demikian.

Tentu ada juga argumen sebaliknya yang cenderung lebih optimis. Justru karena kewenangannya yang terbatas itu menyebabkan DPD dapat terhindar dari sasaran kritik dari masyarakat madani (civil society), asalkan para anggota DPD dapat terbuka. Karena pusat kewenangan untuk memutuskan atas nama rakyat dan untuk kepentingan dan aspirasi rakyat ada di DPR, maka DPR-lah yang akan menjadi pusat hujatan dan kemarahan apabila aspirasi rakyat tidak sungguh-sungguh disalurkan. Dengan demikian, para anggota DPD dapat bermain ditengah gelombang aspirasi rakyat secara lebih terbuka dan memihak kepada rakyat didaerah-daerah. Karena itu, bagi para politisi muda, DPD dapat menjadi wadah baru untuk aktualisasi diri dan forum pelatihan kepemimpinan politik yang efektif untuk masa depan. Oleh karena itu, ditengah kritik dan kekecewaan atas pengaturan yang sangat mengecil arti lembaga perwakilan daerah ini, masih tersisa optimisme yang cukup menjanjikan untuk penataan sistem politik nasional ke depan.

3. Dewan Perwakilan Rakyat

Berdasarkan ketentuan UUD 1945 pasca Perubahanan Keempat, fungsi legislatif berpusat di tangan Dewan Perwakilan Rakyat. Hal ini jelas terlihat dalam rumusan pasal 20 ayat (1) yang baru yang menyatakan: “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang”. Selanjutnya dinyatakan: “setiap rancangan Undang-Undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Rancangan Undang-Undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu”. Kemudian dinyatakan pula” Presiden mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah mendapat disetujui bersama untuk menjadi Undang-Undang” (ayat 4), dan “dalam hal rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu 30 hari semenjak rancangan Undang-Undang tersebut disetujui, rancangan Undang-Undang tersebut sah menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan”.

Dari ketentuan pasal 20 itu dapat dipahami bahwa: Pertama, lembaga legislasi atau legislator adalah DPR, bukan Presiden dan apalagi DPD; Kedua, Presiden adalah lembaga yang mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah mendapat persetujuan bersama dalam rapat paripurna DPR resmi menjadi Undang-Undang; Ketiga, rancangan Undang-Undang yang telah resmi SAH menjadi Undang-Undang wajib diundangkan sebagaimana mestinya; Keempat, setiap rancangan Undang-Undang dibahas bersama untuk mendapat persetujuan bersama antara DPR dan Presiden dalam persidangan DPR. Dalam hal rancangan Undang-Undang berasal dari inisiatif DPR, maka Institusi DPR sebagai satu kesatuan akan berhadapan dengan Presiden sebagai satu kesatuan institusi yang dapat menolak usul inisiatif DPR itu seluruhnya ataupun sebagian materinya. Dalam hal demikian maka rancangan Undang-Undang yang diajukan oleh DPR itu tidak dapat lagi diajukan dalam persidangan DPR masa itu. Posisi Presiden dan DPR dalam hal ini dapat dikatakan saling berimbang. Di satu pihak, dalam proses pembahasan materi rancangan Undang-Undang, posisi Presiden/pemerintah lemah karena harus berhadapan dengan DPR sebagai satu kesatuan institusi. Dalam hal ini, Presiden tidak dapat lagi memanfaatkan dukungan partai politiknya sendiri yang ada di DPR untuk mendukung kebijakan Pemerintah mengenai materi rancangan Undang-Undang yang sedang dibahas. Akan tetapi, dipihak lain, Presiden/Pemerintah mempunyai posisi yang kuat karena dapat mem-‘veto’ dengan cara menolak untuk memberikan persetujuan atas sesuatu materi ataupun keseluruhan materi Undang-Undang yang bersangkutan.

Kelima, dalam hal rancangan Undang-Undang itu datang dari Presiden, maka seperti terhadap rancangan Undang-Undang inisiatif DPR, pembahasannya pun dilakukan secara bersama-sama untuk mendapatkan persetujuan bersama. Dalam hal ini, yang berhak menolak seluruhnya ataupun sebagiannya adalah DPR sebagai institusi. Jika rancangan itu ditolak seluruhnya oleh DPR, maka rancangan Undang-Undang itu juga tidak dapat lagi diajukan dalam persidangan DPR masa yang bersangkutan. Dalam forum pengambilan putusan oleh DPR dapat terjadi bahwa sesuatu materi ataupun seluruh materi rancangan Undang-Undang yang bersangkutan diputuskan dengan pemungutan suara dapat rapat paripurna DPR. Dalam hal demikian, Presiden/pemerintah tidak mempunyai ‘voting rights’ sama sekali. Maka dapat dikatakan bahwa dalam hal ini DPR mempunyai kedudukan yang lebih kuat daripada Presiden/Pemerintah, karena DPR-lah yang memutuskan, bukan Presiden. Jika sebagian materi rancangan Undang-Undang itu, tidak mendapat DPR berarti materi yang bersangkutan harus dikeluarkan dari rancangan Undang-Undang yang bersangkutan, dan secara a contrario, juga tidak dapat diajukan lagi untuk diatur dengan atau dalam Undang-Undang lain dalam persidangan DPR masa itu.

Keenam, setelah suatu rancangan Undang-Undang mendapat persetujuan bersama yang ditandai oleh pengesahannya dalam rapat paripurna DPR, maka rancangan Undang-Undang yang bersangkutan secara substantif atau secara material telah menjadi Undang-Undang, tetapi belum mengikat umum karena belum disahkan oleh Presiden serta diundangkan sebagaimana mestinya. Karena, RUU yang telah mendapat persetujuan dalam rapat paripurna DPR itu secara materiel tidak dapat diubah meskipun Presiden tidak menyetujui isinya. RUU akan berubah menjadi resmi mengikat umum semata-mata karena

1. faktor pengesahan oleh Presiden dengan cara menandatangani naskah Undang-Undang itu, dan
2. faktor tenggang waktu 30 hari sejak pengambilan keputusan atas rancangan Undang-Undang tersebut dalam rapat paripurna DPR.

Dengan demikian, secara materiel, proses pembentukan Undang-Undang telah selesai (final) dengan telah diambilnya putusan dalam rapat paripurna DPR yang mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah dibahas bersama. Karena itu, dapat dibedakan adanya dua instansi pengesahan suatu rancangan Undang-Undang, yaitu pengesahan materiel oleh DPR dan pengesahan formil oleh Presiden sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 ayat (4) UUD 1945. Tindakan pengesahan materiel itu dilakukan melalui pengembilan putusan akhir oleh DPR atas suatu rancangan Undang-Undang dalam persidangan atau rapat paripurna DPR, sedangkan tindakan pengesahan formil dilakukan oleh Presiden dengan cara membubuhkan tandatangan pada bagian akhir naskah Undang-Undang. Selanjutnya, atas perintah Presiden, Undang-Undang yang bersangkutan diundangkan dengan cara menempatkannya dalam registrasi Lembaran Negara dengan memberikan nomer registrasi dan pembuatan salinan oleh Sekretaris Negara, dan penerbitan Lembaran Negara yang bersangkutan sebagaimana mestinya.

Soal Persetujuan Bersama:

Berkenaan dengan unsur ‘persetujuan bersama’ yang seharusnya tercermin dalam keputusan akhir yang diambil dalam rapat paripurna DPR, selintas memang dapat dikatakan mengandung kontradiksi tersendiri. Di satu pihak, putusan akhir DPR tersebut sudah mengandung pengertian ‘persetujuan bersama’ tersebut. Tetapi, adanya ketentuan pasal 20 ayat (5) yang menyatakan “Dalam Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden....” Menunjukkan bahwa ada kemungkinan suatu rancangan Undang-Undang yang secara materiel telah disahkan oleh DPR tersebut tidak disahkan secara formil oleh Presiden. Alasan Presiden menolak mengesahkannya, bisa saja karena pertimbangan bahwa materi Undang-Undang yang bersangkutan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar. Karena itu, kualitas rapat paripurna DPR untuk pengambilan keputusan akhir terhadap rancangan Undang-Undang tersebut dapat dibedakan antara rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR atau berasal dari Presiden/Pemerintah. Jika rancangan Undang-Undang datang dari Presiden, maka pengambilan keputusan akhir dalam rapat paripurna DPR adalah mutlak pengambilan keputusan oleh DPR dimana Presiden tidak mempunyai ‘voting rights’ sama sekali. Tetapi, jika rancangan Undang-Undang datang dari inisiatif DPR, maka posisi Presiden dapat menolak atau menerima sebagian atau keseluruhan, sehingga kedudukan Presiden lebih kuat. Kasus dimana suatu rancangan Undang-Undang telah disetujui bersama dalam rapat paripurna DPR, tetapi Presiden tidak puas dan karena itu menolak untuk mengesahkannya dapat terjadi jika rancangan Undang-Undang tersebut datangnya dari pemerintah sebagaimana diuraikan di atas.

Penandatanganan Undang-Undang :

Berkenaan dengan penandatangan naskah Undang-Undang oleh Presiden seperti dimaksud oleh pasal 20 ayat (5) UUD 1945, haruslah dipahami sebagai kewajiban administratif Presiden untuk membubuhkan tandatangan. Karena itu pasal 20 ayat (4) menegaskan bahwa “Presiden mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi Undang-Undang”. Artinya, tanpa disahkan oleh Presiden, rancangan Undang-Undang tersebut tidak berubah statusnya menjadi Undang-Undang. Rancangan Undang-Undang tersebut baru berubah statusnya menjadi Undang-Undang setelah oleh Presiden disahkan sebagaimana mestinya. Pada akhir anak kalimat pasal 20 ayat (5) dinyatakan,”...rancangan Undang-Undang tersebut itu menjadi Undang-Undang, baik karena telah disahkan oleh Presiden dengan cara membubuhkan tandatangannya, ataupun karena telah dilampaui tenggat 30 hari seperti dimaksud dalam pasal 20 ayat (5) tersebut. Karena itu, timbul dua penafsiran berkenaan dengan ini. Pertama,apabila rancangan Undang-Undang tersebut telah disahkan oleh Presiden dengan tandatanganya, maka atas dasar itu Sekretariat Negara melaksanakan kewajiban untuk mengundangkannya sebagaimana mestinya. Kedua, jika rancangan Undang-Undang itu tidak disahkan oleh Presiden, maka ukuran yang pasti adalah tanggal, yaitu setelah 30 hari sejak mendapat persetujuan bersama dalam rapat paripurna DPR, maka rancangan Undang-Undang itu sudah dengan sendirinya sah menjadi Undang-Undang. Karena itu, Presiden merasa tidak perlu lagi menandatangani naskah Undang-Undang itu sebagaimana seharusnya. Atas dasar keabsahan Undang-Undang dengan prosedur kedua inilah maka Sekretaris Negara merasa berkewajiban menurut ketentuan pasal 20 ayat (5) dan sekaligus berhak untuk mengumandangkan Undang-Undang tersebut sebagaimana mestinya. Akibatnya, format Undang-Undang yang berkepala surat dan bersubyek. “Presiden Republik Indonesia”, tetapi subyek yang menandatanganinya adalah Sekretariat Negara yang mempunyai kedudukan sebagai pembantu Presiden. Timbul kesan bahwa Sekretariat Negara yang mengesahkan rancangan Undang-Undang itu menjadi Undang-Undang, sehingga timbul pula pertanyaan apa alas hak bagi seorang pembantu untuk atas nama Presiden mengesahkan Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 ayat (4).

Oleh karena itu, pengertian yang lebih tepat untuk dikembangkan sehubungan dengan soal penandatanganan Undang-Undang adalah bahwa Presiden wajib mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam pasal 20 ayat (4). Karena itu, format naskah Undang-Undang tetap dipertahankan agar berkepala surat “Presiden Republik Indonsia”, bukan “Dewan Perwakilan Rakyat”. Seharusnya karena pasal 20 ayat (1) menyatakan bahwa “DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang”. Maka kop surat Undang-Undangpun diubah menjadi “Dewan Perwakilan Rakyat”. Akan tetapi, karena pasal 20 ayat (4) menyatakan Presidenlah yang mengesahkan rancangan Undang-Undang menjadi Undang-Undang , maka kop suratnya masih tetap dapat dipertahankan dengan subyek “Presiden Republik Indonesia”. Akan tetapi, akibatnya, ketentuan pasal 20 ayat (4) tersebut diatas harus dipahami sebagai kewajiban bagi Presiden untuk mengesahkan rancangan Undang-undang tersebut menjadi Undang-Undang. Atas dasar pengesahan oleh Presiden itulah maka Undang-Undang tersebut diundangkan sebagaiman mestinya, dan atas dasar perintah dari Presiden pula, Sekretariat Negara sebagai pembantu Presiden menjalankan kewajiban yang ditentukan dalam pasal 20 ayat (5) untuk mengundangkan Undang-Undang tersebut sebagaimana seharusnya.

Dari Rancangan Undang-Undang menjadi Undang-Undang:

Seperti dikemukakan diatas, sejak diambilnya keputusan akhir dalam rapat paripurna DPR, rancangan Undang-Undang yang bersangkutan dianggap telah mendapat persetujuan bersama, meskipun dalam hubungannya dengan rancangan Undang-Undang yang berasal dari pemerintah sifatnya sangat relatif. Setelah itu, secara materiel rancangan Undang-Undang yang bersangkutan sudah dapat dianggap final, tidak dapat diubah lagi, bahkan oleh Presiden sekalipun. Oleh karena itu, rancangan Undang-Undang dimaksud, meskipun belum disahkan secara resmi atau secara formil oleh Presiden, pada hakikatnya sudah menajdi Undang-Undang secara materiel. Dengan demikian, status naskah rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama dalam forum DPR itu sebenarnya telah disahkan secara materiel oleh DPR. Karena itu, meskipun kadang-kadang masih disebut sebagai RUU, statusnya tidak lagi sama dengan RUU ketika masih dalam pembahasan di DPR atau apalagi dengan RUU ketika belum dibahas di DPR. Dengan perkataan lain, menurut Undang-Undang menurut tahap-tahap pembuatannya.

Sampai pada tahap pambahasan di DPR, status rancangan Undang-Undang tersebut adalah rancangan Undang-Undang (RUU), tetapi setelah disahkan oleh Presiden RUU tersebut berubah statusnya menjadi UU. Sedangkan statusnya sebelum disahkan oleh Presiden tetapi telah disahkan secara materiel oleh DPR, berada di antara keduanya. Statusnya tidak dapat lagi disamakan dengan RUU pada tahap sebelumnya tetapi belum dapat dikatakan menjadi UU yang mengikat untuk umum karena belum disahkan sebagaimana mestinya. Secara materiel ia sudah menjadi UU tetapi secara formil belum. Pentingnya pembedaan ini karena adanya ketentuan mengenai tenggang waktu 30 hari yang ditentukan dalam pasal 20 ayat (5). Jika tenggat 30 hari itu terlampaui maka RUU yang sudah mempunyai status sebagai Undang-Undang secara materiel itu berubah status dengan sendirinya menjadi Undang-Undang yang berlaku secara materiel dan formil sekaligus. Lalu apakah arti angka 30 hari itu bagi Presiden? Jika tidak berbuat apa-apa, maka meskipun ia tidak menyetujui isinya, rancangan Undang-Undang yang telah disahkan secara materiel oleh DPR tersebut akan berlaku dengan sendirinya menjadi Undang-Undang. Oleh sebab itu, menurut pendapat saya, untuk memberi arti pada tenggat 30 hari itu bagi Presiden, dapat saja dipahami bahwa rancangan Undang-Undang yang telah disahkan secara materiel oleh DPR tersebut meskipun belum disahkan oleh Presiden selama masih tenggat 30 hari, sudah dapat ditafsirkan bahwa Mahkamah Konstitusi berdasarkan ketentuan pasal 24C ayat (1) dapat melakukan pengujian atas “Undang-Undang” yang sudah disahkan secara materiel oleh DPR tetapi belum disahkan secara formil oleh Presiden itu sebagaimana mestinya. Pihak-pihak yang dapat diberi hal untuk menjadi pemohon dalam kasus pengujian Undang-Undang menurut prosedur “control a priore” atau “judicial preview” ini adalah Presiden, DPD ataupun kelompok anggota minoritas di DPR.

BADAN PEMERIKSA KEUANGAN

Selain lembaga-lembaga negara diatas, negara kita masih memiliki Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang juga berkaitan dengan fungsi pengawasan, khususnya berkenaan dengan pengelolaan keuangan Negara. Karena itu, kedudukan kelembagaan Badan Pemeriksa Keuangan ini sesungguhnya berada dalam ranah kekuasaan legislatif, atau sekurang kurangnya berhimpitan dengan fungsi pengawasan yang dijalankan oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, laporan hasil pemeriksaan yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan itu harus dilaporkan atau disampaikan kepada DPR untuk ditindak lanjuti sebagaimana mestinya. Dapat dikatakan bahwa dengan adanya perubahan ketiga UUD 1945, keberadaan badan pemeriksa ini mengalami perubahan yang sangat mendasar. Semula, ketentuan mengenai BPK itu hanya diatur sepintas lalu dalam pasal UUD 1945, yaitu pada pasal 23 ayat (5) yang menyatakan: “untuk memeriksa tanggungjawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang peraturannya ditetapkan dengan Undang-Undang. Hasil pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Pasal ini berada dalam Bab VIII tentang hal keuangan. Tetapi, sekarang berdasarkan perubahan ketiga UUD 1945 yang disahkan pada tahun 2001, hal ini diatur dalam bab baru tersendiri, yaitu Bab VIIA Badan Pemeriksa Keuangan yang terdiri atas pasal 23E, pasal 23F, dan pasal 23G. Isinyapun lebih lengkap yaitu masing-masing berisi tiga ayat, dua ayat, dan dua ayat sehingga seluruhnya berjumlah tujuh ayat atau 7 butir ketentuan.

Pasal 23E menentukan bahwa “(1) Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab tentang keuangan negara diadakan satu badan pemeriksa keuangan yang bebas dan mandiri; (2) Hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai kewenangannya; (3) Hasil pemeriksaan tersebut ditindak lanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai dengan Undang-Undang”. Pasal 23F menetukan bahwa “(1) anggota badan pemeriksa keuangan dipilih oleh DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD, dan diresmikan oleh Presiden. (2) Pimpinan badan pemeriksa keuangan dipilih dari dan oleh anggota”. Pasal 23 G menentukan: “(1) badan pemeriksa keuangan berkedudukan di ibukota negara dan memiliki perwakilan di setiap propinsi (2) ketentuan lebih lanjut mengenai badan pemeriksa keuangan diatur dengan Undang-Undang”.

Dari ketentuan-ketentuan tersebut diatas, setidak-tidaknya ada dua perkembangan baru yang terjadi dengan Badan Pemeriksa Keuangan, yaitu menyangkut perubahan bentuk organisasinya secara struktural dan menyangkut perluasan jangkauan tugas pemeriksaannya secara fungsional. Sebelumnya, organisasi BPK hanya memiliki kantor perwakilan di beberapa propinsi saja karena kedudukan kelembagaannya memang hanya terkait dengan fungsi pengewasan oleh DPR RI terhadap kinerja pemerintahan di tingkat pusat saja. BPK tidak mempunyai hubungan dengan DPRD dan pengertian keuangan negara yang menjadi obyek pemeriksaan hanya terbatas pada pengertian Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) saja. Karena pelaksanaan APBN itu terdapat juga didaerah-daerah, maka diperlukan ada kantor perwakilan BPK di daerah-daerah tertentu. Kerana itu, dibandingkan dengan Badan Pemeriksaan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) bentuk pemerintahan orde baru, struktur organisasi BPK jauh lebih kecil. BPKP mempunyai struktur organisasi yang menjangkau ke seluruh daerah propinsi dan kabupaten/kota di seluruh Indonesia. BPKP itu disatu segi merupakan lembaga “internal auditor” atas kegiatan pemerintahan dan pembangunan, tetapi terhadap instansi pemerintahan yang diperiksa, sekaligus merupakan lembaga ‘external auditor’. Untuk menghadapi dualisme pemeriksaan oleh BPK dan BPKP itulah maka pasal 23E ayat (1) menegaskan bahwa “untuk memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab tetang keuangan negara, diadakan satu badan pemeriksa keuangan yang bebas dan mandiri”. Disini tegas dikatakan hanya satu badan yang bebas dan mandiri. Karena itu, BPKP dengan sendirinya harus dilikuidasi dan digantikan fungsinya oleh BPK yang menurut ketentuan pasal 23G ayat (1) “....berkedudukan di Ibukota negara dan memiliki perwakilan di setiap Propinsi”.

Dari segi jangkauan fungsi pemeriksaan tugas BPK sekarang menjadi makin luas. Ada tiga perluasan yang dapat dicatat disini, Pertama, perluasan dari pemeriksaan atas pelaksanaan APBN menjadi pemeriksaan atas pelasanaan APBN dan APBD serta pengelolaan keuangan dan kekayaan negara dalam arti luas. Kedua, perluasan dalam arti hasil pemeriksaan yang dilakukan tidak saja dilaporkan kepada DPR di tingkat pusat tetapi juga kepada DPD dan DPRD kabupaten/kota sesuai dengan tingkatan kewenangan masing-masing. Ketiga, perluasan juga terjadi terhadap lembaga atau badan-badan hukum yang manjadi obyek pemeriksaan oleh BPK, yaitu dari sebelum hanya terbatas pada lembaga negara dan/atau pemerintahan yang merupakan subyek hukum tatanegara dan/atau subkyek hukum administrasi negara meluas sehingga mencakup pula organ-organ yang merupakan subyek hukum perdata seperti perusahaan daerah, BUMN, ataupun perusahaan swasta di mana didalamnya terdapat kekayaan negara. Menurut ketentuan UU tentang keuangan negara yang berusaha menjabarkan lebih lanjut ketentuan UUD 1945 tentang Badan Pemeriksa Keuangan ini, badan ini juga dapat memeriksa keuangan negara yang terdapat di dalam saham perusahaan daerah (BUMD) ataupun BUMN, meskipun organ terakhir ini mutlak sebagai penyimpangan, karena ketiganya bertentangan dengan pengertian asli UUD 1945 mengenai soal ini. Akan tetapi, karena ketentuan baru dalam pasal 23E, pasal 23F, dan pasal 23G UUD1945 telah menentukannya secara baru, maka mau tidak mau kita harus mencatat sebagai perkembangan baru dalam sistem hukum administrasi keuangan negara kita di masa mendatang.

FORMAT BARU KEKUASAAN KEHAKIMAN: MK dan MA

Sebelum adanya Perubahan UUD, kekuasaan kehakiman atau fungsi yudikatif (judicial) hanya terdiri atas badan-badan pengadilan yang berpuncak pada mahkamah agung. Lembaga Mahkamah Agung tersebut, sesuai dengan prinsip ‘independent of judiciary’ diakui bersifat mendiri dalam arti tidak boleh diintervensi atau dipengeruhi oleh cabang-cabang kekuasaan lainnya, terutama Pemerintah. Prinsip kemerdekaan hakim ini selain diatur dalam Undang-Undang pokok kekuasaan kehakiman, juga tercantum dalam penjelasan pasal 24 UUD 1945 yang menegaskan bahwa kekuasaan kehakiman tidak boleh dipengaruhi oleh cabang-cabang kekuasaan lain. Namun, setelah perubahan ketiga UUD 1945 disahkan, kekuasaan kehakiman negara kita mendapat tambahan satu jenis mahkamah lain yang berada di luar mahkamah agung. Lembaga baru tersebut mempunyai kedudukan yang setingkat atau sederajad dengan Mahkamah Agung. Sebutannya adalah Mahkamah Konstitusi (constitutional court) yang dewasa ini makin banyak negara yang membentuknya di luar kerangka Mahkamah Agung (supreme court). Dapat dikatakan Indonesia merupakan negara ke-78 yang mengadopsi gagasan pembentukan Mahkamah Konstitusiyang berdiri sendiri ini, setelah Austria pada tahun 1920, Italia pada tahun 1947 dan Jerman pad tahun 1948.

Dalam perubahan ke tiga Undang-Undang Dasar, Mahkamah Konstitusi ditentukan memiliki lima kewenangan, yaitu:

1. melakukan pengujian atas konstitusionalitas Undang-Undang;
2. mengambil putusan atau sengketa kewenangan antar lembaga negara yang ditentukan menurut Undang-Undang Dasar;
3. mengambil putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum ataupun mengalami perubahan sehingga secara hukum tidak memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden menjadi terbukti dan karena itu dapat dijadikan alasan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dari jabatannya;
4. memutuskan perkara perselisihan mengenai hasil-hasil pemilihan umum, dan
5. memutuskan perkara berkenaan dengan pembubaran partai politik.

Mahkamah Konstitusi beranggotakan 9 orang yang memiliki integritas, dan memenuhi persyaratan kenegarawanan, serta latar belakang pengetahuan yang mendalam mengenai masalah-masalah ketatanegaraan. Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan oleh anggotanya sendiri yang berasal dari 3 orang yang dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat, 3 orang yang ditentukan oleh Mahkamah Agung, dan 3 orang ditentukan oleh Presiden. Seseorang yang berminat untuk menjadi hakim konstitusi, dipersyaratkan harus memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, negarawan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan, serta tidak merangkap sebagai pejabat negara. Dengan komposisi dan kualitas anggotanya yang demikian. Diharapkan bahwa Mahkamah Konstitusi itu kelak akan benar-benar bersifat netral dan independen serta terhindar dari kemungkinan memihak kepada salah satu dari ketiga lembaga negara tersebut.

Ada beberapa kritik yang biasa diajukan orang berkenaan dengan pembagian tugas antara Mahkamah Konstitusi ini dengan Mahkamah Agung. Salah satunya adalah dalam soal pembagian tugas di bidang pengujian peraturan (judicial review) atas peraturan perUndang-Undangan. Mahkamah Konstitusi berdasarkan ketentuan pasal 24C ayat (1) ditentukan berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar. Sedangkan dalam pasal 24A ayat (1) UUD 1945 dinyatakan “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang ....”. Pembagian demikian sama sekali tidak ideal, karena dapat menimbulkan perbedaan atau putusan yang saling bertentangan antara Mahkamah Konstitusi dengan Mahkamah Agung. Yang paling sering saya jadikan contoh hipotesis adalah berkenaan dengan keabsahan materiel PP No. 110/2000 dibandingkan dengan UU No. 22/1999 di satu pihak, dan keabsahan UU No. 22/1999 dibandingkan dengan pasal 18 UUD 1945 dipihak lain. Misalnya, dapat saja terjadi Mahkamah Agung memutuskan bahwa PP No. 110/2000 tersebut bertentangan dengan UU No. 22/1999, sementara pada saat yang sama Mahkamah Konstitusi memutuskan UU No. 22/1999 itu bertentangan dengan UUD 1945.

Perbedaan ini sebenarnya tidak dapat dilepaskan dari kenyataan bahwa memang sejak sebelumnya Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang. Bahkan ketentuan demikian ditegaskan pula dalam ketetapan MPR No. III/MPR/2000. Karena itu, ketika disepakati diadopsinya ide pembentukan Mahkamah Konstitusi dalam perubahan ketiga UUD 1945 pada tahun 2001, maka ketentuan lama berkenaan dengan kewenangan Mahkamah Agung itu dituangkan dalam rumusan ketentuan pasal 24A perubahan ketiga UUD 1945 tersebut. Lagipula, memang ada juga negara lain yang dijadikan salah sumber inspirasi juga oleh anggota panitia ad hoc I Badan Pekerja MPR ketika merumuskan ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi ini, yaitu Mahkamah Konstitusi Korea Selatan. Dalam konstitusi Korea Selatan, kewenangan ‘judicial review’ (constutitional review) atas Undang-Undang memang diberikan kepada Mahkamah Konstitusi, tetapi kewenangan ‘judicial review’ atas peraturan dibawah Undang-Undang diberikan kepada Mahkamah Agung. Terlepas dari kelemahan ini, menurut pendapat saya biarlah untuk semenatara waktu pembagian demikian diterima dan dipraktekkan dulu pada tahap-tahap awal pertumbuhan lembaga Mahkamah Konstitusi ini di Indonesia. Namun, untuk jangka panjang, memang harus dipikirkan kemungkinan mengintegrasikan seluruh sistem pengujian peraturan di bawah kewenangan Mahkamah Konstitusi. Dengan demikian, keadilan bagi warga negara dapat diwujudkan secara integral di bawah fungsi Mahkamah Agung, sedangkan peradilan atas sistem hukum dan peraturan Perundang-undangan di letakkan di bawah pengawasan Mahkamah Konstitusi.

Mengenai Mahkamah Agung, dalam asal 24 ayat (2), dibedakan antara badan peradilan dari lingkungan, peradilan. “kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi”. Oleh sebab itu, badan-badan peradilan dalam keempat lingkungan peradilan tersebut semuanya berada di bawah Mahkamah Agung, harus dibedakan antara organ Mahkamah dan badan-badan peradilan dengan hakim sebagai pejabat hukum dan penegak keadilan. Hubungan antar satu hakim dengan hakim yang lain bersifat horizontal, tidak ada hubungan vertical atasan dan bawahan. Namun, organisasinya terdapat struktur vertical atas bawah. Pengadilan tinggi adalah organisasi bawah Mahkamah Agung, dan Pengadilan Negeri adalah organisasi bawahan Pengadilan Tinggi. Hal ini jelas berbeda dari pengetian yang timbul dari doktrin kebebasan atau kemerdekaan hakim, yaitu setiap individu hakim dalam menjalankan tugas utamanya sebagai hakim bersifat bebas dan merdeka tidak bertanggungjawab kepada atasannya.

Komisi Yudisial

Selain kedua badan kekuasaan kehakiman tersebut ada lagi satu lembaga baru yang kewenangannya ditentukan dalam UUD, yaitu komisi Yudisial. Dewasa ini, banyak negara terutama negara-negara yang sudah maju mengembangkan lembaga komisi Yudisial (judicial commisions) semacam ini dalam lingkungan peradilan dan lembaga-lembaga penegak hukum lainnya maupun di lingkungan organ-organ pemerintahan pada umumnya. Meskipun lembaga baru ini tidak menjalankan kekuasaan kehakiman, tetapi keberadaannya diatur dalam UUD 1945 Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman, karena itu, keberadaannya tidak dapat dipisahkan dari kekuasaan kehakiman. Dalam pasal 24B ditegaskan: (1) Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang mengusulkan pengangkatan Hakim Agung dan mempunyai kewenangan lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keleluhuran martabat, serta perilaku hakim; (2) Anggota Komisi Yudisial harusmempunyai pengetahuan dan pengalaman di bidang hukum serta memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela; (3) Anggota Komisi Yudisial diangkat dan diberhentikn oleh Presiden dengan persetujuan DPR; (4) Susunan, kedudukan dan keanggotaan Komisi Yudisial diatur dengan Undang-Undang.

Dari ketentuan mengenai Komisi Yudisial ini dapat dipahami bahwa jabatan hakim dalam konsepsi UUD 1945 dewasa ini adalah jabatan kehormatan yang perlu dijaga dan ditegakkan kehormatannya oleh suatu lembaga yang juga bersifat mandiri, yaitu Komisi Yudisial. Pembentukan lembaga baru ini dapat dikatakan merupakan pengembangan lebih lanjut ide pembentukan Majelis Kehormatan Hakim Agung yang sudah berkembang selama ini, akan tetapi, jika majelis semacam ini dibentuk di lingkungan internal Mahkamah Agung, maka sulit diharapkan akan efektif menjalankan fungsi pengawasan atas kehormatan hakim agung itu sendiri, karena kedudukannya Yang tidak independen terhadap subyek yang akan diawasi. Disamping itu, jika lembaga ini dibentuk di dalam struktur Mahkamah Agung, maka subyek yang diawasinya dapat diperluas ke semua hakim, termasuk hakim konstitusi dan hakim di seluruh Indonesia. Di samping itu, kedudukan Komisi Yudisial itu dapat pula diharapkan bersifat mandiri dan independen sehingga dapat diharapkan menjalankan tugasnya secara lebih efektif. Khusus terhadap Mahkamah Agung tugas Komisi Yudisial itu dikaitkan dengan fungsi pengusulan pengangkatan Hakim Agung, sedangkan pengusulan pengangkatan hakim lainnya, seperti hakim konstitusi, misalnya tidak diakitkan dengan komisi Yudisial.

KEKUASAAN PEMERINTAHAN NEGARA

1. Kepala Pemerintahan Eksekutif: Presiden Dan Wakil Presiden

Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 sering dikatakan menganut sistem presidential. Akan tetapi, sifatnya tidak murni, karena bercampur baur dengan elemen-elemen sistem parlementer. Percampuran itu antara lain tercermin dalam konsep pertanggung-jawaban Presiden kepada MPR yang termasuk ke dalam pengertian lembaga parlemen, dengan kemungkinan pemberian kewenangan kepadanya untuk memberhentikan Presiden dari jabatanya, meskipun bukan karena alasan hukum. Kenyataan inilah yang menimbulkan kekisruhan, terutama dikaitkan dengan pengalaman ketatanegaraan ketika Presiden Abdurrahman Wahid diberhentikan dari jabatannya. Jawaban atas kekisruhan itu adalah munculnya keinginan yang kuat agar anutan sistem pemerintahan Republik Indonesia yang bersifat Presidentil dipertegas dalam kerangka perubahan Undang-Undang Dasar 1945.

Selain alasan yang bersifat kasuitis itu, dalam perkembangan praktek ketatanegaraan Indonesia selama ini memang selalu dirasakan adanya kelemahan-kelemahan dalam praktek penyelenggaraan sistem pemerintahan indonsia berdasarkan UUD 1945. sistem pemerintahan yang dianut, dimata para ahli cenderung disebut ‘quasi presidentil’ atau sistem campuran dalam konotasi negatif, karena dianggap banyak mengandung distorsi apabila dikaitkan dengan sistem demokrasi yang mempersyaratkan adanya mekanisme hubungan ‘checks and balances’ yang lebih efektif di antara lembaga-lembaga negara yang ada. Kerana itu, dengan empat perubahan pertama UUD 1945, khususnya dengan diadopsinya sistem pemilihan Presiden langsung, dan dilakukannya perubahan struktural maupun fungsional terhadap kelembagaan Majelis Permusyawaratan Rakyat, maka anutan sistem pemerintahan kita menjadi makin tegas menjadi sistem pemerintahan Presidentil.

Dalam sistem Presidentil yang murni, pada pokoknya, tidak lagi perlu dipersoalkan mengenai pembedaan atau apalagi pemisahan antara fungsi kepala negara dan kepala pemerintahan. Pembedaan dan pemisahan antara kedua fungsi itu hanya relevan dalam sistem pemerintahan parlementer yang memang mempunyai dua jabatan terpisah, yaitu kepala negara dan kepala pemerintahan. Sedangkan sistem pemerintahan Presidentil cukup memiliki Presiden dan Wakil Presiden saja tanpa mempersoalkan kapan ia berfungsi sebagai kepala negara dan kapan sebagai kepala pemerintahan. Dengan demikian tidak perlu lagi ada pembedaan antara sekretariat negara dan sekretariat kabinet ataupun keputusan Presiden sebagai kepala negara dan keputusan Presiden sebagai kepala pemerintahan, Republik Indonesia berdasarkan sistem Presidentil hanya memiliki Presiden dan Wakil Presiden dengan tugas dan kewenangannya masing-masing.

Bahkan, dalam konteks pengertian Negara Hukum, prinsip “the rule of law”, dapat dikatakan bahwa secara simbolik, yang dinamakan Kepala Negara dalam sistem pemerintahan Presidentil itu adalah konstitusi. Dengan perkataan lain, kepala negara dari negara konstitusional Indonesia adalah Undang-Undang Dasar, sedangkan Presiden dan Wakil Presiden beserta semua lembaga negara atau subyek hukum tatanegara lainnya harusnyalah tunduk kepada konstitusi sebagai ‘the symbolic head of state’itu. Presiden dan Wakil Presiden cukup disebut sebagai Presiden dan Wakil Presiden saja dengan seperangkat hak dan kewajibannya masing-masing atau tugas dan kewenangannya masing-masing. Tidak ada keperluasn untuk membedakan kapan ia bertindak sebagai kepala negara dan kapan ia berperan sebagai kepala pemerintahan seperti kebiasaan dalam sistem pemerintahan parlementer. Oleh karena itu, dalam sistem kenegaraan yang dapat kita sebut ‘constitutional democratic republic’, kedudukan KONSTITUSI bersifat sangat sentral. Konstitusi pada dasarnya merupakan KEPALA NEGARAyang sesungguhnya.

Badan dan Lembaga Eksekutif Yang Bersifat INDEPENDEN

Selain lembaga-lembaga negara seperti tersebut di atas, bentuk keorganisasian banyak negara modern dewasa ini juga mengalami perkembangan-perkembangan yang sangat pesat, khususnya berkenaan dengan inovasi-inovasi baru yang tidak terelakkan. Perkembangan-perkembangan baru itu juga terjadi di Indonesia di tengah keterbukaan yang muncul bersamaan dengan gelombang demokratisasi di era reformasi empat tahun terakhir. Pada tingkatan pertama, muncul kesadaran yang makin kuat bahwa badan-badan negara tertentu seperti organisasi Tentara, organisasi Kepolisian dan Kejaksaan Agung, serta Bank Sentral harus dikembangkan secara independen. Independensi lembaga-lembaga ini diperlukan untuk kepentingan menjamin pembatasan kekuasaan dan demokratisasi yang lebih efektif. Dari keempatnya, yang sekarang ini telah menikmati kedudukan yang independen adalah organisasi Tentara Nasional Indonesia (TNI), Kepolisian Negara (POLRI) dan Bank Indonesia sebagai bank sentral. Sedangkan Kejaksaan Agung sampai sekarang belum ditingkatkan kedudukannya menjadi yang independen.

Pada tingkat kedua, juga muncul perkembangan berkenaan dengan lembaga-lembaga khusus seperti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOMNAS HAM), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Ombudsman, Komisi Persaingan Usaha Pemberantasan Korupsi (KPPU), Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara (KPKPN), Komisi Pemberantasan Korupsi, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR), dan lain sebagainya, jika nanti, Undang-Undang tentang Penyiaran jadi disahkan, akan ada pula komisi baru lagi, yaitu Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) yang juga bersifat independen. Di bidang administrasi dan pelaporan transaksi keuangan dibentuk pula lembaga baru yang bernama Pusat dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK) yang juga ditentukan bersifat independen. Selain itu, ada pula komisi yang dibentuk hanya dengan Keputusan Presiden, misalnya, Komisi Hukum Nasional (KHN).

Komisi-komisi atau lembaga-lembaga semacam ini selalu diidealkan bersifat independen dan seringkali memiliki fungsi-fungsi yang bersifat campur-sari, yaitu semi legislatif dan regulatif, semi-administratif, dan bahkan semi yudikatif. Bahkan, dalam kaitan itu muncul pula istilah ‘independent and self regulatory bodies’yang juga berkembang di banyak negara. Di Amerika Serikat, Lembaga-lembaga seperti ini tercatat lebih dari 30-an jumlahnya dan pada umumnya jalur pertanggungjawabannya secara fungsional dikaitkan dengan Kongres Amerika Serikat. Yang dapat dijadikan contoh dalam hal ini, misalnya, adalah Federal Trade Commission (FTC), Federal Communication Commision (FCC), dan sebagainya. Kedudukan lembaga-lembaga ini di Amerika Serikat, meskipun secara administratif tetap berada di lingkungan pemerintahan eksekutif, tetapi pengangkatan dan pemeberhentian para anggota komisi itu ditentukan dengan pemilihan oleh Kongres. Karena itu, keberadaan lembaga-lembaga seperti ini di Indonesia dewasa ini, betapapun juga, perlu didudukkan pengaturannya dalam kerangka sistem ketatanegaraan Indonesia Modern, dan sekaligus dalam kerangka pengembangan sistem hukum nasional yang lebih menjamin keadilan dan demokrasi di masa yang akan datang.